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牢固树立程序意识
来源:《保密工作》          

思想是行动的先导。建立科学规范的定密制度机制,增强承办人和定密责任人的程序意识是一个重要的前提和基础。如果缺乏程序意识,就难以建立好的定密程序和科学规范的定密制度机制,即使有,也难以得到有效遵守和执行。

定密程序作为完成某些涉密事项确定密级、保密期限和知悉范围等要素的一种既定方式,具有过程的严密性、执行的规范性和技术上的可操作性。定密作为保密工作的基础和源头,必须严格程序。从健全定密依据开始,制定修订保密事项范围要严格程序,确定国家秘密的密级、保密期限、知悉范围要严格程序,变更密级、保密期限、知悉范围以及定密统计、定密监督、密级标志、密点标注和秘密解除与公开等也要严格程序。可以说,做好“三期叠加”形势下的保密工作,解决定密管理中的任何问题,都要严格程序,这是被定密实践证明了的一条重要经验。
近年来特别是“定密攻坚战”开始以来,正因为各级保密委员会、保密行政管理部门和保密工作机构高度重视和不断推进定密管理工作中的各项程序建设,国家秘密的确定、保护、变更、解除和公开等才逐步取得进展,促进了保密工作的整体进步。但毋庸讳言,在一些工作环节特别是操作层面,目前仍然存在程序不健全、制度机制不完善的问题,具体表现是:

1.不讲程序。有的承办人和定密责任人在确定本机关本单位产生的国家秘密事项时,既不对照保密事项范围办理,也不按规定程序报批;既不提出定密建议,也不进行定密审核,即报送有关领导签发。更有甚者,有的凭借老办法、老经验定密;有的凭着惯性思维、一时感觉标密,认为某一文件重要,是报送领导的或不宜公开的,不履行任何程序,想定什么密就直接标上密级进行印制;还有的随便扩大或缩小保密事项范围和知悉范围,导致国家秘密被错定、漏定、不定,密级标志被错标、漏标、不标。

2.规避程序。定密工作应当依照法定程序办理,这是法条中明确规定的。但在实际操作中,有的从部门自身利益出发,避开法定程序,将商业秘密、工作秘密确定为国家秘密;有的把保密工作与对外合作交流对立起来,担心按程序定密影响信息公开与利用,在确定密级时随意变通;还有的单方面规定保密事项范围,改变法定定密程序,或仍习惯于拍脑袋、想当然定密,使国家秘密得不到有效保护,也给信息使用带来不便。

3.没有程序。有的机关单位既没有符合保密法及其实施条例要求的定密规章制度,也没有适合本机关本单位内部工作流程和内设机构分工的定密操作程序。不仅文档定密没有明确具体的审核部门和审核人,甚至连文稿签发单上也没有拟定密级 、 审核密级、批准密级的文字记载栏目,这就必然使定密权的履行缺乏严肃性和规范性,甚至被滥用、错用、不用,造成人人都能定密而又无人对错定、漏定或者不定国家秘密负责。

以上问题说明,在持续攻坚中,增强承办人和定密责任人的程序意识,牢固树立依照法定程序确定国家秘密的观念十分必要和紧迫。当前,增强程序意识主要有两方面的内容:一是执行定密程序的意识,二是落实定密程序的路径。

规范定密程序,为的是让承办人和定密责任人遵守和执行,形成有利于定密工作的良好秩序,建立科学规范的定密制度机制。事实表明,定密程序的效用不但取决于定密程序本身的科学性、合理性、适用性,而且取决于定密程序执行力的大小。近年来特别是保密法及其实施条例施行以来,各机关单位相继制定修订了一些保密工作规章制度,健全完善了定密工作流程,然而效果却不尽相同。有的机关单位狠抓各项制度机制落实,严密排查泄密隐患,着力研究治本之策,保密工作明显加强,国家秘密得到有效管控;有的机关单位思想认识滞后,工作力量薄弱,防护措施不力,泄密隐患严重,国家秘密安全受到严重威胁。为什么在同样的社会环境中、在同样的保密法律法规体系下,保密工作的成效却有如此之大的差别呢?一个重要原因,就在于执行意识和执行情况不同。古人讲:“徒法不足以自行。”如果承办人和定密责任人缺乏执行程序的意识,那么,再多再好的制度机制最终也只能成为纸老虎、稻草人,起不到应有的作用。

在确定国家秘密过程中,不管定密程序多么管用,定密制度机制多么科学,也总会有人因为不去执行或者执行的方法不对而导致国家秘密被错定、漏定、不定,密级标志被错标、漏标、不标。对此,我们不但要牢固树立执行程序的意识 , 而且要选好、用准、夯实落实程序的路径,以科学、规范、精准定密的实际成效来体现程序意识的牢固树立。

第一,要选好保密事项范围。选择什么样的定密依据,直接关系确定国家秘密及其密级的合法性、准确性和有效性,也是实现科学规范定密的第一道程序。首先,要选择主管业务部门制发的保密事项范围和非主管业务部门制定的相关保密事项范围。机关单位有多少工作职能,通常就会产生多少类涉密事项,根据本机关本单位的工作职能以及所涉及的工作领域,选择相关的保密事项范围作为定密依据,对于防止错定特别是漏定国家秘密事项将起到重要作用。其次,要选择在有效期限内的保密事项范围。近年来,根据形势任务和工作职能的变化,已有多个领域的保密事项范围重新进行了修订,其中跨行业、跨部门的保密事项范围就有10多个,必须认真辨别,慎重选择。再次,要选择有法律效力的保密事项范围。有关中央和国家机关制定而未与国家保密行政管理部门联合印发的保密事项范围和省级以下机关单位擅自制定的保密事项范围,属于未经法定程序确认的范围,不具有法律效力,不能作为定密依据。

第二,要用准定密事项条款。对照保密事项范围选准与本机关本单位产生的事项相吻合的定密条款,作为确定国家秘密及其密级的法律依据,是严格执行定密程序的重要体现。需要从4个方面予以把握:一是从条款的内容上把握,主要看它是不是本机关本单位所产生的秘密事项。既包括过去已经产生的,也包括今后可能产生的,即便是过去和现在没有的,但随着形势任务和工作职能的变化,有些事项将会产生,也应列入选用条款的范围。二是从条款的适用上把握,主要看它是否包括本机关本单位。凡条款明确适用全国性的统计数据、中央管理的相关事项、国家机关掌握的有关情况等,就不适用于地方各级机关单位。三是从条款的基本事项上把握,主要看它与本机关本单位产生的具体事项是否吻合。有些条款规定的某些事项本身具有特定的内涵和严格的外延,有的是属于某个工作领域的专用术语,选用时必须认真对照,切实可行。四是从条款的事项类别上把握,主要看它与本机关本单位产生的事项在分
类上是否一致。保密事项范围条款所表述的事项都是对基本事项进行若干方面的条件限制后形成的,选用时必须考虑到所有限制条件,以便对国家秘密事项进行准确定位。

第三,要夯实密级,准确标注。机关单位应当依据保密事项范围确定密级、期限并予以标注。基本程序是:凡是以本机关本单位名义制发的文件资料,其密级、期限的确定和标注可与制作程序同步进行,即先由文件资料的起草部门或承办人拟定密级,再由定密责任人审核确定,然后由文印部门根据文件资料签发时所确认的密级、期限,在首页左上方做出国家秘密标志。光介质、磁介质和设备、产品类国家秘密载体应标注在壳体、封面或者外包装的显著位置。无法做出国家秘密标志的,应在说明书中做出说明或书面通知知悉范围内的机关单位或者人员。对文件资料中属于国家秘密的段落、字句、数字等,应做出相应的密点标注,或者以附表形式作出文字说明。国家秘密确定、标注、变更和解除程序完成后,应分别加盖国家秘密确定、标注、变更解除印章,主要包括定密责任人姓名和国家秘密确定、变更和解除的相关内容、时间等。知悉范围的标注可以国家秘密载体发放范围的形式进行。

通过选好、用准、夯实3个路径体现程序意识牢固树立,宣传教育和表率作用不可或缺。宣传教育的目的是使承办人和定密责任人了解程序步骤、熟知程序内容,牢固树立严格按程序选择保密事项范围、找准定密事项条款、确定秘密事项密级的观念,养成自觉执行程序的习惯。发挥表率作用,就要求各级定密责任人特别是法定的定密责任人牢固树立制度面前人人平等、程序面前没有特权、程序约束没有例外的意识,带头学习程序,严格执行程序,自觉维护程序,真正做出表率、抓出成效。承办人和定密责任人程序意识增强了,自觉执行和严格落实定密程序的良好风气形成了,国家秘密事项的确定工作才能得以准确、规范、顺利进行,定密攻坚才能不断取得新的成效。

 

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