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实施定密责任人制度要处理好八个关系
来源:《保密工作》          

关系一:法定定密责任人与指定定密责任人。不言而喻,法定定密责任人与指定定密责任人的关系是授权与被授权、领导与被领导的关系。但具体实施起来仍然存在定密权应当如何行使的问题,这就需要厘清二者之间的一些关系规则。一是厘清指定性质。法定定密责任人对其他定密责任人的“指定”,实质上是将定密权的全部或部分授予被指定人员。被指定人员在授权权限范围内代行定密职责,享有与法定定密责任人同样的定密权。二是厘清定密效力。法定定密责任人做出的定密决定具有当然的法律效力。指定定密责任人所做出的定密决定等同于法定定密责任人决定,同样具有法律效力,原则上不需要再经法定定密责任人审批。无论是法定定密责任人还是指定定密责任人,其定密决定一经做出,且不论定密是否准确,其所决定事项就属于国家秘密,受法律保护。确实属于错定漏定的,应启动定密纠错和责任追究程序,在定密结果未经法定程序修改前仍具有法律效力。三是厘清权限范围。法定定密责任人在指定人员的同时,应当指定其定密权限。一般来说,法定定密责任人可以将定密权全部授予同一个人,也可以只授予部分定密权而将认为需要自己把握的重要部分保留,还可以根据需要将不同密级或者不同业务方面的定密权授予不同的人员。指定定密责任人只能在指定的定密权限范围内行使定密权,不能超越授权密级或范围权限。四是厘清权力关系。法定定密责任人在授权后,一般情况下不应干涉指定定密责任人所做出的定密决定,支持和维护其定密权威。但这并不意味着法定定密责任人定密权的丧失或削弱。恰恰相反,法定定密责任人可以监督指定人员正确行使权力,可以直接改变指定人员的定密决定并对改变结果负责,可以在特殊情况下或认为必要时直接行使定密权并对定密结果负责,可以对不称职的指定人员予以调整。

关系二:指定定密责任人与其他负责人。无论从法理上还是制度设计上讲,定密责任人的定密权都是相对独立的,不应受职级关系制约。在领导关系上,指定定密责任人无论职务高低,只对授权人即法定定密责任人负责,不需要逐级请示;在定密结果上,指定定密责任人在授权范围内具有定密的决定权,不需要逐级报批;在定密权行使上,未经指定的其他人员包括机关单位其他负责人和内设部门负责人,都不具有定密决定权。由此可以得出三个结论:一是指定定密责任人与其他职级高的负责人在定密关系上不是领导与被领导关系,其他负责人无权干涉或改变指定定密责任人的定密决定;二是指定定密责任人既可以是其他负责人,又可以是一般人员,二者之间在定密关系上不属于领导与被领导关系,二者分别对授权人负责并行使授权范围内的定密权,互不干扰;三是其他负责人对指定定密责任人的定密行为和结果具有监督权,督促其履行定密职责,认为定密结果不妥可以建议其纠正,也可以向法定定密责任人提请重新审定。指定定密责任人则应自觉接受监督,虚心听取并采纳合理意见。

关系三:定密责任人与定密承办人。保密法第十二条规定:“机关、单位确定、变更和解除本机关、本单位的国家秘密,应当由承办人提出具体意见,经定密责任人审核批准。”这表明,在具体国家秘密事项的确定上,定密责任人与定密承办人属于领导与被领导关系。这种关系主要体现在四个方面:一是机关单位人员在承办事项中涉及国家秘密需要定密时,都属于定密承办人,应当依据保密事项范围或者派生定密所依据的国家秘密事项原密级,提出拟定密级、保密期限、知悉范围的具体意见,直接报定密责任人审核批准;二是机关单位已确定为国家秘密的事项需要变更或解除的,仍由原承办人或原承办部门负责人提出密级变更、保密期限变更或者解密的具体意见,直接报定密责任人审核批准;三是定密责任人对机关单位担负定密承办义务的人负有定密监督管理职责,对经常担负定密承办义务的人员负有指导培训职责,在对已经确定为国家秘密的事项进行定期审核时,可以要求原承办人或原承办部门提出审核意见;四是一般情况下,定密责任人应当启动定密纠错和责任追究程序,承办人不履行或者不认真履行定密义务的,定密责任人应当行使监督权,要求其纠正。特殊情况下或必要时,定密责任人可以实施简易程序,直接作出定密决定。

关系四:定密责任人与定密权限。机关单位定密权限制度和定密责任人制度是定密工作新的两大制度设计。在定密工作中,定密责任人什么能做、什么不能做,要根据定密权限具体问题具体分析。一是当机关单位具有法定定密权限或授权定密权限时,定密责任人所确定的国家秘密的密级不得高于定密权限规定的密级,确有产生高于定密权限密级的,定密责任人则应报请具有相应定密权限的上级机关审核批准。二是机关单位在取得授权定密权限时,如果授权机关对定密事项的范围有明确规定的,定密责任人不得超出规定的事项范围定密,确有超出规定范围的事项需要定密的,定密责任人则应报请授权机关审核批准。三是执行国家秘密事项中所产生的需要定密的事项,属于派生定密范畴,不受定密权限和定密事项范围的限制,但受所执行国家秘密事项的定密要素限制,定密责任人需依据所执行国家秘密事项的密级、保密期限和知悉范围做出定密决定,一般情况下应沿承原密级、保密期限和知悉范围,不得擅自改变。四是没有法定定密权限又未取得授权定密权限的机关单位,不代表不存在或不需要定密责任人,因为这些机关、单位仍存在派生定密的完全定密权和报请定密的不完全定密权,这两种定密义务仍需要定密责任人承担。

关系五:保密机构与定密责任人。机关单位的保密机构是领导和管理本机关本单位保密工作的专门组织机构,其领导和管理职责当然包括定密工作。机关单位的保密机构与定密责任人的关系并不是简单的领导与被领导、管理与被管理的关系。为保证定密责任人履行定密权的相对独立性,机关单位的保密机构对定密工作的领导和管理更多地体现为宏观方面,包括定密制度制定、定密责任人选定、定密知识和技能培训、定密过程和结果监督等方面。机关单位的保密机构应当支持定密责任人独立自主地履行定密职责,一般不干涉对定密责任人的定密过程,对定密不当行为可以监督其纠正,但不能取而代之或直接改变其决定。定密责任人则应当自觉接受机关单位保密机构的领导、监督和管理,做好相关定密管理工作。

关系六:保密干部与定密责任人。机关单位的保密干部是负责本机关本单位日常保密工作的管理人员。保密干部和定密责任人,在宏观上属于管理与被管理关系,在定密程序这一微观上属于相互配合、相互监督的关系。保密干部应当支持定密责任人工作,为定密责任人履行定密职责提供必要的条件和帮助,如法规政策咨询、定密依据资料提供、定密过程协调、与同级保密部门或上级机关联系请示等辅助工作。当然,定密责任人也要自觉接受保密干部的管理和监督。除此之外,还有一个重要问题需要解决,就是保密干部能否兼任定密责任人。笔者认为不适合。原因有三:一是保密干部大多在办公室,对业务工作特别是涉密业务工作不是很熟悉;二是保密干部是代表保密机构管理日常保密工作的人员,同时也是定密结果的主要监督者,如果兼任定密责任人,容易造成监督失效;三是保密干部一般不是领导干部,没有实职,对定密承办人的领导和协调权威相对不足。

关系七:定密职责与岗位职责。一般而言,定密责任人的定密职责与其所在的工作岗位职责应当有某种契合,达到相对统一,这样有利于提高定密的准确性。这种契合点,就是涉密业务。从事涉密业务越多、越集中,契合度就越高,定密也就越驾轻就熟。从国家秘密分布来看,机关单位产生的国家秘密事项大多都相对集中在几个内设机构,其他内设机构则不产生或产生的很少。由此,为使定密更及时、更准确,应当选择日常处理涉密业务较多的人员担任定密责任人。从现实情况看,这些人员大致包括:分管工作中涉密业务较多的机关单位其他负责人;产生国家秘密相对集中的内设机构负责人;负责文书终审核改工作的内设机构负责人;岗位特殊、经常经办重要涉密业务或者经办涉密业务较多的其他人员。

关系八:定密责任与权益保障。定密是产生国家秘密的机关、单位必须履行的法律义务。定密又是一种责任,机关单位要对定密结果负责,对定密不当产生后果的还要追究法律责任。根据宪法原则,机关单位实行负责人责任制,定密出了问题,担任法定定密责任人的机关单位负责人承担责任是理所当然的。但作为指定定密责任人,其本身有自己的岗位职责,又没有法定的定密义务,机关单位的定密责任压在身上,不但增加了额外的工作负担而且不能掉以轻心,定密出了问题还要承担相应责任甚至被追究法律责任,确实是“出力不讨好”的苦差事。按照责权利相统一的原则,定密责任人的付出和所担当的责任,理应享有一定的回报。可以考虑设立定密责任人岗位津贴制度等,切实保障定密责任人的合法权益。责权利平衡了,才能更好地增强定密责任人的责任心,定密责任人制度才能充满生机和活力。

 

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